Modyfikacja systemu ubezpieczeń upraw rolnych w Polsce
- Szczegóły
- Kategoria: Rolnictwo w Unii Europejskiej
Funkcjonowanie w Polsce ubezpieczenia produkcji rolniczej opierało się na idei ubezpieczeń obowiązkowych. To obowiązkowość powodowała wysoką powszechność ubezpieczania do 1989 r. Od 1990 r. zniesiono konieczność realizacji większości umów ubezpieczeń przez rolników. W konsekwencji znacznie spadła liczba producentów rolnych realizujących ubezpieczenia upraw. 
Poszukiwanie rozwiązania tej sytuacji doprowadziło do stworzenia w 2005 r. programu dotowanych ubezpieczeń upraw oraz zwierząt gospodarskich. Dopłaty do ubezpieczeń rolniczych były nowym, nie stosowanym w Polsce rozwiązaniem. Dlatego należy dziś dokonać oceny funkcjonującego rozwiązania i zidentyfikować działania, jakie należy podjąć, aby podnieść skuteczność funkcjonowania ubezpieczeń oraz innych dostępnych narzędzi w zrządzaniu ryzykiem w gospodarstwach rolnych.
Ocena stanu dzisiejszego w zakresie ubezpieczenia
upraw w Polsce i konieczne zmiany
Panowanie nad zagrożeniami (szczególnie atmosferycznymi) w odniesieniu do produkcji roślinnej, jest złożone a rynek instrumentów pokrycia strat w rolnictwie jest niedoskonały. Wielu producentów rolnych nie decyduje się na zakup ubezpieczenia. Wprawdzie, od roku 2006 obserwujemy systematyczny wzrost ilości zawieranych umów ubezpieczenia upraw, jednak jedynie około 20 proc. gruntów, do których przyznane są płatności bezpośrednie, jest objęte ochroną ubezpieczeniową, a często ochrona ta dotyczy tylko najtańszego ryzyka (gradu). Rolnicy wykazują też tendencję do ignorowania zdarzeń o niskim prawdopodobieństwie, nawet jeśli ich realizacja wiąże się z dużymi stratami i koncentrują się na poszukiwaniu źródeł finansowania ze środków państwa (pomoc ad hoc).
Niedoskonałość instrumentów kontroli ryzyka w rolnictwie jest także widoczna po stronie zakładów ubezpieczeń, gdzie obserwowany jest brak adekwatnych do zapotrzebowania rolników ofert. Do tego dotowane ubezpieczenia upraw są w Polsce oferowane tylko przez trzy zakłady ubezpieczeń: PZU SA, Concordia Polska TUW oraz TUW. Spowodowane jest to m.in. trudnościami w konstrukcji produktu, wzrastającą intensywnością zjawisk atmosferycznych, brakiem doświadczenia w zakresie likwidacji szkód oraz narzuconym sposobem ustalania jego ceny.
Dotowane ubezpieczenia to swego rodzaju partnerstwo publiczno-prywatne. Aby było prawidłowo realizowane należy okresowo dokonywać oceny efektywności wydatkowania środków publicznych. Jednak dziś nie funkcjonują w systemie narzędzia, które pozwalałby na taką ocenę. Należy je wprowadzić, aby móc ocenić do jakich rolników kierowana jest pomoc, jakie typy gospodarstw zawierają ubezpieczenia oraz w jaki sposób wypłacane odszkodowania pokrywają straty gospodarstw rolnych.
Ważną modyfikacją w ubezpieczeniu upraw mogłoby być wprowadzenie wytycznych w zakresie likwidacji szkód lub pozostawienie zróżnicowanych zasad likwidacji, ale kontrolowanych przez państwo. Bez tego nie można mieć pewności, co do jakości ochrony ubezpieczeniowej.
Modyfikacja dotychczasowych rozwiązań to również poszukiwanie takiego poziomu składki, który pozwoliłby na osiągnięcie trwałości funkcjonowania ubezpieczeń dotowanych upraw. Z jednej strony należy ocenić postulat zgłaszany przez zakłady ubezpieczeń zniesienia poziomu składki maksymalnej, do którego przysługuje dopłata (rozwiązanie takie mogłoby zafunkcjonować pod warunkiem wprowadzenia mechanizmów weryfikowania szkodowości i kosztów funkcjonowania ubezpieczeń dotowanych w poszczególnych w zakładach ubezpieczeń). Z drugiej strony należy również ocenić akceptowalny przez rolników poziom ceny ubezpieczenia upraw.
Na rynku dotowanych ubezpieczeń upraw konieczny jest też ciągły monitoring działań oraz ulepszanie form współpracy zainteresowanych stron. Modyfikując system ubezpieczeń rolnych należałoby stworzyć platformę do wymiany doświadczeń, wspólnego ustalania zmian w systemie, a przede wszystkim do koordynacji działań związanych z wytyczaniem kierunków dalszego rozwoju systemu ubezpieczeń rolnych. W skład takiej grupy eksperckiej wejść powinni przedstawiciele zakładów ubezpieczeń, Ministerstwa Rolnictwa, nauk ekonomicznych lub rolniczych i przedstawiciele producentów rolnych.
Nowe rozwiązania w zakresie zarządzania ryzykiem
w gospodarstwach rolnych
Na bazie analizy dotychczasowych i przyszłych regulacji w zakresie Wspólnej Polityki Rolnej proponujemy rozwiązanie, które opiera się na 3 elementach przewidzianych w metodach zarządzania ryzykiem w gospodarstwach rolnych.
Pierwszym filarem systemu zarządzania ryzykiem produkcji roślinnej są ubezpieczenia oparte na dotychczasowych schematach ubezpieczeń dotowanych. W tym samym zakresie ryzyk, objętym dopłatami do składek z budżetu krajowego istnieje możliwość zastosowania ubezpieczeń finansowanych ze środków UE. Dotyczy to jednak ubytków w plonie powyżej 30 proc. (ryzyka o charakterze katastroficznym). Aby wykorzystać oba systemy wsparcia bez zbytniego angażowania rolnika i jego środków, należy przygotować rozwiązanie, w którym towarzystwo ubezpieczeniowe będzie wystawiało jedną polisę, ale odpowiedzialność będzie składała się z dwóch zakresów: do 30 proc. straty i powyżej 30 proc. straty. Ponieważ wypłata środków z UE na dotowanie składki do tej części polisy, gdzie odpowiedzialność jest powyżej 30 proc., będzie realizowana zgodnie z obowiązującymi dziś zasadami dla PROW, proponujemy stosować płatność w dwóch ratach. Druga rata, wypłacana jako dotacja z UE, może być w ramach cesji praw do płatności przekazana na rzecz zakładu ubezpieczeń, który objął ochroną danego rolnika. W efekcie producent rolny nie jest zmuszony do kredytowania składki przez okres często 12 lub więcej miesięcy. Innym rozwiązaniem, jest wykorzystanie różnego rodzaju stowarzyszeń powołanych przez producentów rolnych. Owe grupy rolników mogą występować jako ubezpieczający pokrywając należna składkę ze środków stowarzyszenia (składek członkowskich) lub kredytu, a w dalszym kroku uzyskiwać będą one dopłatę do 65 proc. składki na ubezpieczenia upraw.
W zakresie zagrożeń, które dziś są nieubezpieczalne lub cena przewyższa możliwości producentów rolnych (np. susza) proponuje się zastosowanie ubezpieczeń indeksowych, które przewiduje projekt rozporządzenia Parlamentu Europejskiego.
Sugeruje się odejście od obowiązku zawarcia umów na rzecz systemowych zachęt i połączenia realizacji ubezpieczenia produkcji z możliwością skorzystania z innych form pokrycia strat (np. większa proporcjonalnie skala pomocy ad hoc niż dla nie posiadających ubezpieczenia).
Uzupełniającym elementem systemu zarządzania ryzykiem w gospodarstwach rolnych powinny być Fundusze Wzajemnego Wsparcia (mutual funds). FWW to system akredytowany przez państwo członkowskie, który umożliwia stowarzyszonym rolnikom wspólne ubezpieczenie się i za pomocą którego, rekompensaty są wypłacane tym rolnikom, którzy ponieśli straty gospodarcze z tytułu zdarzeń nieubezpieczalnych (choroby zwierząt i roślin, incydenty środowiskowe) lub takich, na które nie ma oferty ze strony zakładów ubezpieczeń. Formuła ta najbliższa jest stosunkowo popularnej w Polsce koncepcji samopomocy sąsiedzkiej, która nie przybrała formalnej organizacji.
Fundusz powinien mieć formę wydzielonego bankowego rachunku środków pieniężnych, który mógłby być tworzony przy organizacjach zrzeszających rolników. Wydaje się, że jest to naturalne pole do aktywności dla Izb Rolniczych. Konieczne jest jednak wskazanie, iż istota tego rodzaju rozwiązania (oparcie ściśle na idei wzajemności i wypłaty realizowane tylko do poziomu posiadanych środków) musi być dobrze zrozumiała przez rolników, w przeciwnym wypadku mogą mieć pokusę do stawiania roszczeń podobnych jak wobec zakładów ubezpieczeń (pokrywanie, co najmniej w całości poniesionych strat).
W oparciu o koncepcję FWW oraz zainteresowane zakłady ubezpieczeń istnieje również możliwość zainicjowania funduszy stabilizacji dochodu. Rozwiązanie to pozwoli na dodatkowe wykorzystanie środków z Unii Europejskiej. Wymaga jednak korelacji z innymi działaniami w zakresie obliczania dochodowości w rolnictwie w Polsce. W przypadku narzędzi stabilizujących dochód należy zakładać niemal ryczałtowe płatności, które będą uwzględniać specyfikę danego podmiotu, ale nie będą wiązały się szczegółowymi wyliczeniami poniesionej starty, czyli działaniami, które są kosztowne i obarczone dużym ryzykiem błędu.
Proponowane rozwiązania stanowią spójny system instrumentów ubezpieczeniowych. Ponieważ fundusze wzajemnego wsparcia czy stabilizacji dochodu są rozwiązaniami uzupełniającymi, możliwość korzystania z nich jest uwarunkowana zawarciem umowy ubezpieczenia upraw.
dr Marietta Janowicz-Lomott
dr Krzysztof Łyskawa
Warszawa, 25.06.2013 r.
